近日，文化和旅游部頒布《在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），并將于2020年10月1日起實施。
要貫徹實施好《暫行規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)從保障旅游者權(quán)益、規(guī)范在線旅游經(jīng)營、促進在線旅游業(yè)健康發(fā)展三個維度，去理解、去把握其立法要旨、立法意圖、立法精神。
1.旅游者權(quán)益保障維度。
保障旅游者權(quán)益是《暫行規(guī)定》首要的立法目的。根據(jù)我國現(xiàn)行法律體系，旅游者權(quán)益的保障有著較為全面、充分的法律依據(jù)，例如《旅游法》《消費者權(quán)益保護法》《電子商務(wù)法》《旅行社條例》《導(dǎo)游人員條例》以及不同層次地方的旅游條例、相關(guān)規(guī)章等。但是，隨著時代的發(fā)展，技術(shù)的進步，廣大旅游者越來越多地開始用智能手機，來預(yù)定團隊旅游服務(wù)、單項旅游服務(wù)，越來越多的經(jīng)營者開始借助于互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)為旅游者提供經(jīng)營服務(wù)。
隨著在線旅游業(yè)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)旅游業(yè)存在的一些問題，如旅游者與旅游經(jīng)營者之間的信息不對稱、實力不對等問題就更加突出，并有一些新的呈現(xiàn)形式：
一是大數(shù)據(jù)殺熟問題。 大數(shù)據(jù)殺熟，是指在線旅游經(jīng)營者利用自身掌握旅游者的相關(guān)信息（旅游偏好、消費能力、購物習(xí)慣等大數(shù)據(jù)）對其可以提供個性化服務(wù)、個性化定價。此種個性化服務(wù)、個性化定價的機制，在現(xiàn)行《旅游法》《電子商務(wù)法》《消費者權(quán)益保護法》缺乏明確、準(zhǔn)確、精準(zhǔn)規(guī)范的形勢下，一些在線旅游經(jīng)營者違反誠信原則、公平原則，采取“大數(shù)據(jù)殺熟”手法，對老用戶、粘性用戶采取差異化、歧視性的定價策略，最大限度地收割老用戶，侵害旅游者權(quán)益，破壞旅游市場秩序，影響旅游業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。
二是信息公開問題。旅游業(yè)的一大特點就是異地性，即人們一般都是離開自己的常住地、熟悉的地方，到異地、相對陌生的遠(yuǎn)方去體驗、去獵奇，去尋找自己心中的桃花源。異地性，使得旅游服務(wù)與有形產(chǎn)品、當(dāng)?shù)胤?wù)相比，旅游者對異地的景觀品質(zhì)、住宿質(zhì)量、交通服務(wù)等較為陌生。即使旅游目的地政府會通過網(wǎng)站、報紙等媒體，向異地的旅游者提供一些旅游公共信息服務(wù)，但是，這些信息的數(shù)量、及時性、準(zhǔn)確性等難免存在一些不足。為了確保旅游行程的順暢、滿意，旅游者要么通過旅行社參加團隊旅游項目，要么通過在線旅游經(jīng)營者自行預(yù)定相關(guān)單項旅游服務(wù)。對于多數(shù)旅游者來說，對旅游服務(wù)項目信息尤其是以往旅游者的評價信息的需求就格外突出。但是，一些在線旅游經(jīng)營者常常會對以往旅游者負(fù)面、不利評價采取屏蔽、刪除、遮蓋等措施，從而影響潛在旅游者作出理性、客觀的消費決策。
三是旅游安全問題。安全是旅游的基礎(chǔ)，任何旅游服務(wù)都應(yīng)將旅游者的人身、財產(chǎn)安全放在首位。隨著形勢的發(fā)展，旅游者的信息安全、個人隱私安全，也日益受到關(guān)注。安全問題，根據(jù)《旅游法》的規(guī)定，需要政府、旅游經(jīng)營者、旅游者三方面共同關(guān)注、共同發(fā)力。其中，旅游經(jīng)營者是旅游安全的第一責(zé)任主體，旅行社在提供團隊旅游服務(wù)時，應(yīng)向具有合格資質(zhì)的供應(yīng)商進行采購，其他旅游經(jīng)營者也應(yīng)履行自身的安全保障義務(wù)。但是，對于在線旅游經(jīng)營者尤其是在線旅游經(jīng)營平臺應(yīng)承擔(dān)何種類型的安全保障措施、承擔(dān)什么類型的安全保障責(zé)任，《旅游法》并沒有作出明確的規(guī)定，其更多是對實體性的旅游景區(qū)、旅游住宿服務(wù)提供者規(guī)定了安全保障義務(wù)。
在網(wǎng)絡(luò)時代，多數(shù)旅游經(jīng)營者都通過互聯(lián)網(wǎng)等方式經(jīng)營。在此種形勢下，在線旅游平臺經(jīng)營者應(yīng)采取何種措施來確保旅游者的安全，就成為一個焦點問題。但是，對此，2013年修訂的消費者權(quán)益保護法、2018年制定的電子商務(wù)法并沒有作出明確、周延、精準(zhǔn)的制度與機制。
當(dāng)然，在線旅游業(yè)的發(fā)展還有其他一些問題，但上述問題顯然屬于主要方面。
在法治社會，通過立法解決問題，是首要的選擇。為此，聚焦上述問題，依據(jù)《旅游法》《電子商務(wù)法》《消費者權(quán)益保護法》《旅行社條例》等法律法規(guī)，《暫行規(guī)定》從確立在線旅游經(jīng)營規(guī)范、政府監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任等方面進行了規(guī)定。這些規(guī)定，雖然不像《旅游法》《消費者權(quán)益保護法》那樣，對旅游者權(quán)益做出了明確的列舉性規(guī)定。但是，保障旅游者權(quán)益，不能僅僅看是否對旅游者的權(quán)利作出了明確的列舉，更要靠是否對在線旅游經(jīng)營者的行為確立了相應(yīng)的規(guī)范、對政府確立相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)來予以落實。要知道，權(quán)利，僅靠宣示是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。權(quán)利的實現(xiàn)，必須要有相應(yīng)的執(zhí)行機制、法律責(zé)任。
因此，在學(xué)習(xí)、理解、貫徹《暫行規(guī)定》中的在線旅游經(jīng)營者規(guī)范、政府監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任等制度時，必須要從旅游者權(quán)益保障的角度去理解、去執(zhí)行。也就是說，在看待經(jīng)營規(guī)范時，不僅要把其看作是在線旅游經(jīng)營者的行為規(guī)范，更要看作是旅游者的權(quán)益保障措施和方法。
2.規(guī)范在線旅游經(jīng)營服務(wù)的維度。
無論是在線旅游經(jīng)營服務(wù)，還是線下、實體性的旅游經(jīng)營服務(wù)，兩者之間的差異僅僅是經(jīng)營服務(wù)的載體，而非旅游經(jīng)營服務(wù)。依據(jù)《旅游法》的規(guī)定，只要是旅游經(jīng)營服務(wù)，都應(yīng)受到該法的規(guī)范、調(diào)整，遵守該法關(guān)于旅游經(jīng)營規(guī)范的約束、遵守該法有關(guān)旅游安全的規(guī)定。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益普及的形勢下，提托互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)載體開展的旅游經(jīng)營服務(wù)，除需要遵守《旅游法》相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)遵守《電子商務(wù)法》有關(guān)在線經(jīng)營者的相關(guān)規(guī)定。
但是，限于時代發(fā)展的限制，《旅游法》在制定之時，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、智能手機、在線旅游經(jīng)營還沒有像今日如此普及，因此，《旅游法》對旅游經(jīng)營服務(wù)的規(guī)范更多是從線下、實體經(jīng)營的角度進行考量，對于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營、在線旅游經(jīng)營服務(wù)的特點、特性、問題沒有給予較多的關(guān)注。因此，《旅游法》的相關(guān)規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營、在線旅游經(jīng)營服務(wù)日益普及的形勢下，很多規(guī)范就顯得不夠明確、不夠精準(zhǔn)、不夠有力。
《電子商務(wù)法》在面對在線旅游經(jīng)營服務(wù)時面臨的不足，與《旅游法》類似，其對于在線經(jīng)營、電子商務(wù)的特點考慮較多，對于在線銷售實體商品的規(guī)范較多，對于在線旅游經(jīng)營服務(wù)的特點、特性考慮不足、不夠。
兩種因素疊加，導(dǎo)致在線旅游經(jīng)營服務(wù)缺少有針對性的規(guī)范、缺少有針對性的法律責(zé)任、缺少更有針對性的政府監(jiān)管、缺少行業(yè)自律、缺少政府部門間的協(xié)同治理、缺少平臺治理的義務(wù)性規(guī)范。針對上述不足，聚焦前述問題，根據(jù)《旅游法》《電子商務(wù)法》的規(guī)定，結(jié)合在線旅游經(jīng)營服務(wù)的特點、特性、特定問題，《暫行規(guī)定》將《旅游法》《電子商務(wù)法》的相關(guān)規(guī)定進行了細(xì)化，并與《民法典》進行了有效的銜接。
所以，在學(xué)習(xí)、貫徹、執(zhí)行《暫行規(guī)定》時，必須要考慮規(guī)范在線旅游經(jīng)營服務(wù)這個維度?？梢哉f，規(guī)范在線旅游經(jīng)營服務(wù)是《暫行規(guī)定》最主要、最重要的內(nèi)容。也是整個《暫行規(guī)定》中體量、占比最大的部分。
3 促進在線旅游經(jīng)營服務(wù)的維度。
隨著時代的發(fā)展，實體經(jīng)濟的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、在線化，已然成為時代的潮流、發(fā)展的趨勢，而且其發(fā)展速度有日益加快、擴張的趨勢。由此，旅游經(jīng)營服務(wù)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、在線化，將成為旅游業(yè)未來發(fā)展的方向。在線旅游經(jīng)營者，已經(jīng)成為推動中國旅游業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動的樞紐，高質(zhì)量發(fā)展的依托。因此，對于在線旅游經(jīng)營，不僅僅要規(guī)范，更要促進、推動、助力，尤其是要充分發(fā)揮在線旅游平臺在構(gòu)建旅游業(yè)協(xié)同治理、現(xiàn)代化治理體系中的重要作用。
為此，《暫行規(guī)定》立足于新時代，從構(gòu)建新發(fā)展格局的高度，全面落實《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，從多個方面確立了支持、促進在線旅游業(yè)發(fā)展的制度，如其中的政策支持體系、更具柔性的在線旅游平臺身份審查義務(wù)、更具包容性的法律責(zé)任制度、在線旅游業(yè)的自律管理、在線旅游平臺向相關(guān)文旅部門提供相關(guān)信息等等。
由此，在學(xué)習(xí)、貫徹、執(zhí)行《暫行規(guī)定》時，特別是各級文化和旅游主管部門在執(zhí)行《暫行規(guī)定》時，必須全面、準(zhǔn)確地把握《暫行規(guī)定》有關(guān)促進在線旅游業(yè)發(fā)展的這個維度。
(作者：王天星 系北京第二外國語學(xué)院文化旅游政策法規(guī)中心副主任、副教授)